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TPP谈判夏威夷部长会无功而返

时间:2015-08-04来源:国际问题研究网

尽管澳大利亚贸易部长罗博表示“TPP夏威夷部长级会议完成了98%的谈判”,但是围绕加拿大农业市场准入、生物制药专利保护期等敏感议题的分歧,将导致谈判完成“最后一公里”难上加难。美国、加拿大和马来西亚等国的国内政治也在起到负面作用。TPP距离担当美国亚太再平衡战略经济支柱的角色仍耗时费力。

特派记者陆振华华盛顿报道

在上周末结束的夏威夷部长级会议上,十二个泛太平洋(601099,股吧)伙伴关系协议(TPP)谈判方的贸易部长们没有如愿达成协议,这加剧了外界对于TPP可能无法在今年底前结束战斗的担心。

诸多难以弥合的分歧导致了为期一周的闭门谈判无果而终。这主要包括日美未就汽车业的市场准入谈妥条件,加拿大坚持不愿开放其国内受保护的农业市场,关于药品专利的谈判也陷入了对峙状态。

日本经济大臣甘利明(AkiraAmari)希望外界保持对TPP的信心。甘利明说,只要再进行一轮谈判,协议就应该可以达成。现在的可能安排是,贸易部长们将在8月底再次会面。

“TPP的目标是消除关税和非关税壁垒。”甘利明说,“我们朝着这个目标取得了进展,再等一等就能落地。我想如果我们再谈一次,就能够解决所有问题。”

但是,时间优势不在美国一边。白宫希望TPP能在明年大选初选前就通过国会的审核与批准,以避免被拖入选战政治的泥淖而失去前进的势头和动力,进而给美国的亚太再平衡战略带来负面作用。

另外三个TPP谈判方也在经受国内政治考验。加拿大今年10月进行议会选举,马来西亚总理纳吉布陷入政治斗争,秘鲁明年初的总统大选紧锣密鼓,这将给TPP谈判进程带来错综复杂的影响。

尽管澳大利亚贸易部长罗博(AndrewRobb)称“98%的谈判已经完成”,但攻克最后2%的难题仍将耗时费力。美国务院负责经济事务的副国务卿诺维利(CatherineNovelli)此前对21世纪经济报道记者说:“TPP谈判已经取得了长足的进展,只是我们还没有完成最后一毫米。”

美国国务卿克里(JohnKerry)8月4日至8日将到访谈判成员新加坡、马来西亚和越南,预计TPP将成为重点磋商的议题之一。

加国无意解除进口限制

在夏威夷毛伊岛,加拿大、美国、日本和新西兰四国围绕加拿大奶业、鸡蛋和禽肉等农产品(000061,股吧)市场准入的讨价还价,一共历时8天也未得突破。

加拿大无意解除其进口限制,导致美国、日本对更多的开放本国市场没有动力,全球最大奶产品出口国新西兰也因此不愿前进。

持续跟踪TPP谈判进展的美国东盟商会经理科里根(JohnCorrigan)对21世纪经济报道记者说,奶业市场准入的谈判对推进整个TPP进程起到决定性作用。

“而加拿大并没有就此提交出价,所以谈判方对加拿大去夏威夷参加谈判的动机有所怀疑。”科里根在其位于华盛顿的办公室对21世纪经济报道记者说。美国东盟商会拥有包括能源巨头雪佛龙(Chevron)在内的上百家“《财富》200强”企业会员。

加拿大未能做出妥协有其历史原因。出于保护国内农业和农场利益的原因,加拿大从1970年代起就对包括牛奶和奶制品、鸡蛋和禽肉共三类农产品实行一整套保护政策。

不同于他国的直接补贴,加拿大通过价格设定、供应管理和限制进口等三种手段,来保护其国内现今共1.3万名奶业、约3000名禽肉业和不到1000名鸡蛋业的农场从业者获得稳定的收入,免于外国竞争。

进口配额、高关税等手段直接限制了外国奶产品进入加拿大市场。根据加拿大卡尔加里大学公共政策学院的研究报告,奶酪每年的进口配额只有8%,而酸奶每年1%的进口配额则相当于加拿大人每人一匙的量。

同时,鸡蛋进口最高征收168%的关税,鸡肉最高238%、奶酪246%、黄油则超过300%。

尽管加拿大的保护政策在国际贸易领域极富争议,但在其国内却是“政治正确”的一大关键。正在竞选连任的加拿大总理哈珀(StephenHarper)不愿在TPP谈判中做出妥协冒险。

新西兰贸易部长格罗瑟(TimGroser)说:“你可以清楚地看到,有一或两个难题存在,其中之一是奶业。”如果奶业市场准入上没有重大开放,新西兰将不会支持整个协议。

澳大利亚贸易部长罗博在7月27日敦促美加等国在奶业市场准入问题上展现出领导力,认为这是达成高质量TPP协议的关键所在。

罗博说,如果只是就此达成“一个政治性的解决方案”,而不是真正的改革,那么将导致协议中其他领域的承诺力度“螺旋下降”。

12国撞车药品知识产权

与奶业市场准入问题既需要双边谈判也需要多边磋商不同,围绕药品知识产权议题的谈判则呈现出两军对垒的局面。

一面是美国,另一面是其他所有11个国家。美国主张在其遥遥领先的生物药品专利上实行12年保护期,而澳大利亚等国主张不超过5年,以便加速低价药或“类生物制药”的研发和生产,从而使得药品价格能被更多的消费者承受。

日本经济大臣甘利明说,每一个国家的利益在知识产权问题的谈判上撞了车,导致无法达成最终协议。智利贸易副部长瑞博莱多(AndresRebolledo)说:“关键的是达成一个协议,这个协议要能平衡公共政策目标和药品知识产权。”

路透社引用来自非美方的、参与谈判的匿名消息源说,在药品的知识产权问题上,美国站一边,其他几乎每个国家都站在另一边。同时,没有哪一方准备往前挪一步,所有人都声称这是“红线”。

身在夏威夷谈判的白宫贸易代表弗罗曼(MichaelFroman)在7月29日还接到了美国国会下达的“军令”而无法动弹。

国会参议院财政委员会主席、共和党人哈奇(OrrinHatch)当天发表强硬声明,要求美国谈判人员坚定在药品专利问题上的立场。在两个月前国会围绕授予奥巴马“快轨”贸易谈判权(TPA)的立法斗争中,哈奇是主要支持者。

哈奇说,国会在通过TPA之时就对协议设定了高标准目标;一个强有力的知识产权章节——包括生物制药的专利和数据保护——对赢得国会支持TPP是关键所在。

哈奇将生物制药定性为美国高精尖的经济支柱之一,每年支持300万国内就业岗位、创造将近8000亿美元的经济贡献;而单独研发一种生物制药就需要10至15年时间,投入超过20亿美元。

这位已经81岁的重量级参议员要求弗罗曼坚持美国生物制药的12年专利保护期标准,“任何妥协都会使历史性协议面临遭受国会否决的危险”。

总部位于华盛顿的知识产权领域NGO知识生态国际主任拉弗(JamesLove)刚刚与弗罗曼讨论过专利问题。在上周飞去夏威夷的航班上,罗孚与弗罗曼坐得很近;拉弗未透露两人的谈话内容。

拉弗对21世纪经济报道记者说,TPP中的部分药品议题的分歧是关于专利和新药注册数据的“垄断期”。

拉弗说,对于大部分药物来说,这个垄断期是5年;而对于生物制药来说,美国要求更长的时间,而其他国家包括澳大利亚则反对任何超过5年的出价。

“健康领域的团体强烈反对垄断药品测试数据,但也就一些例外情况介入了谈判。”拉弗对21世纪经济报道记者说,“我们建议,当药品极其昂贵时,或就临床试验进行复制不涉及伦理道德时,以及药品短缺时,(对专利保护期)做例外处理。”

美日墨缩小汽车准入分歧

相比于农业和知识产权的剑拔弩张,美国、日本和墨西哥等国就大米和汽车业的谈判分歧似乎已做好落地的准备。

虽然美日双边谈判仍旧悬在空中,但两方官员都表示,谈判已经极大的缩小了分歧,达成双边协议近在咫尺。

日本准备向美国做出小幅妥协,允许扩大美国大米的进口限额;相对应的,日本希望继续扩大汽车零部件对美出口的免关税比例。这两个难题没能在日本首相安倍晋三4月访美时得到解决。

美国东盟商会经理科里根在华盛顿对21世纪经济报道记者补充说,日本希望在轻型载货汽车(皮卡)上获得更多的美国市场准入,缩短关税过渡期。日本皮卡出口中有35%销往美国。

科里根说,另一方面,虽然日本市场的汽车进口关税为零,但存在非关税壁垒;这是美国希望打破的。“美日的双边谈判进度影响到其他十个国家的谈判节奏。”

同时,美日已经大致就汽车的原产地规则达成一致。如果一个汽车产品来自于自由贸易区内,则免于关税。在此基础上,日本和墨西哥则希望进一步扩大自身的利益范围,即便这会产生冲突。

在夏威夷,墨西哥受到指责说,墨方在汽车领域的出价正在劫持整个谈判。墨西哥经济部长瓜哈尔多(IldefonsoGuajardo)反驳说,墨西哥是全球第四大汽车出口国,他不会因为维护本国立场而道歉。

汽车领域的谈判之所以复杂,是因为这将会影响已有20年历史的《北美自贸协定》(NAFTA)。墨西哥在原产地规则上寻求与NAFTA一致的规定:只有整车中62.5%的零部件来自于TPP国家才能享受免关税待遇。

日本则希望能够降低这个标准,目的是减少对现存日本汽车业产业链的影响。日本汽车制造商从泰国进口很多零部件,而泰国目前并非是TPP成员。泰国已在2012年11月提出了加入TPP的请求。

日本经济大臣甘利明在夏威夷对记者说,相信在这个问题上已有重大的进展,各方已接近达成一个大致范围。

贸易政治降低期望值

在外界对TPP达成预期高涨之时,智库则希望降低期望值。

卡托研究所的贸易问题专家伊克森(DanIkenson)对21世纪经济报道记者说,美国希望完成协议,并在年底前提交国会。“我认为,做到这一点非常难。”

“诚实地讲,也没有哪一个我认识的严肃的贸易政策分析师认为(夏威夷)毛伊岛谈判能达成最终协议。”伊克森说,“做出谈判‘失败’的结论是不当的。”

华盛顿智库第三条道路副主席凯斯勒(JimKessler)说,在他与白宫和贸易代表处的多次对话中,没有一个人说过在夏威夷部长级会议会达成最终协议。

“8月1日达成协议是个风险极大的赌注,(谈判)至少要到秋天才会结束。”凯斯勒说。

彼得森国际经济研究所高级研究员赫夫鲍尔(GaryHufbauer)说:“我不认为(这次没有达成协议)是致命的,但是他们应该需要在8月中旬达成。”

而奥巴马可能会在明年爱荷华和新罕布尔两州举行党内初选前推动TPP通过国会的审核和批准。如果协议晚于这个时间顺利过关,那么民主党内的候选人以及民主党议员将会被迫要对TPP选边站。

目前,来自佛蒙特州的联邦参议员、候选人伯尼·桑德斯(BernieSanders)持反对立场;而前国务卿、热门候选人希拉里(HillaryClinton)则试图回避表态。

“我没有经手过TPP。”希拉里在7月30日对记者说,“那是美国贸易代表(弗罗曼)的责任。”她又补充说:“我从来没有在谈判上承担过任何直接责任。”

而如果“正在重新考虑参选可能”的现任副总统拜登(JoeBiden)正式加入选战,则会给予希拉里更大的压力。作为总统奥巴马贸易议程的坚定支持者,拜登将无法回避其对TPP的支持立场。

彼得森经济研究所的赫夫鲍尔说,(选战)同样会给国会中对TPA授权投了赞成票的民主党议员造成巨大压力,他们很可能会因此对是否支持TPP犹豫不决。

加拿大贸易部长法斯特(EdFast)则反驳了国内选举会耽误TPP谈判的说法。

“当我们的伙伴重新碰头,我相信这会很快,加拿大将以一个建设性伙伴的身份再次回到谈判桌上,真诚期待完成这些谈判。”法斯特说。

美国东盟商会经理科里根则对马来西亚参与谈判的积极性持较为乐观的看法:“据我们所知,马来西亚仍在继续参加谈判。”

受到弊案指控的总理纳吉布(NajibRazak)正在政治斗争中求生,他于7月28日改组内阁,副总理亚辛(MuhyuddinYassin)和总检察长帕泰尔(AbdulGaniPatail)遭到撤换。

科里根对21世纪经济报道记者说,马来西亚在谈判中将国有企业改革、政府采购、金融服务业市场准入等领域划了红线,在排除上述例外之后才愿意支持TPP。“但这些例外与TPP的高标准精神是相悖的。”(编辑李关云)


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