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吴士存:南海局势发展的不可预测性仍在增强

时间:2016-12-30来源:国际问题研究网

2016年南海形势主要围绕南海仲裁案、南海岛礁建设、“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商,以及美国南海军事活动和台湾南海政策调整等热点议题展开,总体呈现复杂多变、稳中趋缓的特征。特别是随着7月12日南海仲裁案裁决的出炉,以及之后中菲关系的转圜,南海形势发展逐步回归缓和与合作的轨道,向好态势明显。但展望2017年,南海形势发展的不可预测性和变数仍在增多,仍面临诸多消极因素的挑战。

2016年南海形势的六大特征

首先,随着南海仲裁案裁决的出炉,南海争议的法律博弈态势日趋明显,有关各方围绕南海问题法理规则的较量进入新阶段。仲裁裁决否定了中国依据断续线的南海生物和非生物资源历史性权利主张的国际法基础,否定了南沙群岛全部海洋地物的“岛屿”地位,否定了中国以南沙群岛整体主张海洋权利的合法性,从而可推断中国与南海周边国家无重叠专属经济区,并认为中国在南海有关海域的维权执法活动妨碍了菲律宾行使相关海洋权利。裁决出炉后,尽管中国政府坚持“不接受、不参与、不承认”的立场,采取了一系列积极有效的应对措施,并赢得了80多个国家和国际组织的认可和支持,但美国、日本、澳大利亚等国坚称裁决具有“法律约束力”,恣意炒作“中国凭借实力改变现状”“不遵守国际法和国际规则”,试图逼迫中国“就范”。

第二,随着中国南沙岛礁扩建工程进入以港口、码头、机场跑道、机库等军民用设施建设及必要武器装备部署为主的新阶段,美、日等国加大利用国际多边和双边场合炒作中国南海岛礁建设“军事化”,渲染“中国南海威胁论”。越南加速了在南沙南威岛、西礁、敦谦沙洲、毕生礁、中礁、染青沙洲、南华礁等十多个岛礁上的填海造陆、设施建设和装备部署。菲律宾加紧在中业岛上扩建机场、码头等设施,并开始在中业、马欢、费信岛建设所谓旅游设施。

第三,中美博弈成为南海形势发展的“新主线”,尤其是中美双方围绕南海仲裁案、“航行自由”、岛礁建设“军事化”等问题的斗争持续加剧。进入2016年以来,美国及其盟友继续通过外交施压、军事侦察和舆论围堵等方式加大对华掣肘。奥巴马政府加紧以南海问题为主要抓手,扩大所谓南海“航行自由宣示行动”,三次强闯中国南沙和西沙有关岛礁邻近海域开展抵近侦察和情报搜集。日本通过支持南海仲裁案,加大向菲、越等国提供武器装备,以推动南海周边地区军事基地使用、港口访问和联合军事演习等方式积极提升其在南海地区的政治和军事存在。

第四,台湾民进党当局南海政策呈现“倒退性”调整,表现出“切割大陆、迎合美日、呼应东盟”的特点。自2016年5月20日上台以来,蔡英文当局沿袭李登辉与陈水扁时期的“老路”,一反马英九时期与大陆默契配合的立场,刻意将两岸渉南海、东海政策主张做切割和区别处理。一方面,有意模糊国民党执政时期坚持的西沙、南沙、中沙和东沙群岛领土主权和断续线立场,试图将台湾的南海权利主张退缩到东沙群岛和南沙太平岛。另一方面,针对仲裁案,虽拒绝承认不利裁决,但却强调通过国际法规则解决南海争议,与大陆主张通过双边谈判解决海上争议的原则立场拉开距离。此外,还强调台湾应以“平等主权”之地位参与有关南海问题磋商谈判多边框架。

第五,中国与东盟国家就加紧落实《南海各方行为宣言》和加快“南海行为准则”谈判深化了共识,“准则”磋商“早期收获”成果的落实取得新进展。2016年7月,中国与东盟十国发表了《关于全面有效落实<南海各方行为宣言>的联合声明》,再次强调直接相关主权当事国家谈判协商和平解决有关争议。9月,中国-东盟领导人会议审议通过《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《关于在南海适用<海上意外相遇规则>的联合声明》两份文件,有利于中国与东盟各国共同管控南海海上局势、避免海上冲突危机爆发和升级。此外,中国还与东盟国家明确将加速“准则”磋商,争取2017年上半年完成框架文本的起草工作。

第六,中国与东盟有关国家就重回双边谈判正轨、突出海上合作达成诸多新共识。2016年下半年以来,中菲关系经历了相互释放善意、非正式接触和领导人会晤之后顺利转圜,双方自2012年以来围绕南海仲裁案、仁爱礁、黄岩岛等问题所形成的僵持局面逐步改善。东盟有关国家还逐步抛弃竞争、冲突的“零和”思维,谋求与中国加强传统和非传统领域的海上合作,冲突态势明显趋缓。中菲签署了《关于建立海警海上合作联合委员会的谅解备忘录》,为两国海上人道救援、海洋环境保护等领域合作奠定了基础。中国与东盟国家举行的第六次中国-东盟防长非正式会晤重点探讨了南海海上联合演练、反恐等防务领域的合作。

未来南海形势五大值得警惕的趋势

未来南海局势发展既存在积极因素,也存有诸多消极因素,伴随南海争议实质的演变、游戏规则的变化以及有关争端方和利益攸关方可能的政策调整,地缘政治竞争成为驱动南海形势发展的主要因素,南海形势发展的不可预测性日渐增加。大致可归纳为五大走势。

第一,直接相关各方围绕南海问题的博弈由岛礁领土主权之争,演变为海域争夺、资源开发、航道控制、规则主导权等复杂利益的综合较量。周边国家可能不再过度聚焦岛礁归属,而是把处理南海争议的主要着力点放在海域的有效控制和管辖上,也就是说,可能凭借仲裁裁决加强在争议海区的“执法”活动来扩大海上存在、强化实际控制。由于南海地区安全机制缺失、海上危机管控机制供给不足,中国与东盟国家尚未在南海最终建立“海上意外相遇规则”(CUES),未来中国与南海周边其他国家海警部门间以及海警与渔民渔船间发生冲突的可能性增大。

第二,南沙岛礁建设及其军事设施部署、“航行自由行动”及“准则”磋商等三大因素或将引发南海形势再升温。未来随着中国南沙岛礁港口、码头、机库等军民用设施的逐步投入使用以及必要装备设施的部署,越、美、日、澳等域内外国家势必继续炒作“南海军事化”和“中国海洋扩张论”,越、菲等声索国可能趁机强化在其非法占领岛礁上的相关设施建设和装备部署,美国亦将在“维护航行自由”旗号下维持南海巡航的常态化、机制化,并且继续拉拢日、澳等盟友开展针对中国的联合巡航。随着“准则”磋商谈判的逐步深入,中国与东盟有关方围绕“准则”条款的某些关键问题的分歧可能会更加突出,特别是在“准则”是否应具备法律约束力、适用海域,以及建立强执机制等问题上,如磋商陷入僵局,国际社会可能会在把责任强加给中国的同时,利用各种多边机制向中国施加压力。如出现这种情况,必将导致南海局势再次升温。

第三,中美军事博弈将成为未来南海地缘政治竞争中的显著特征。中美南海博弈的深层动因在于守成大国与新兴大国的结构性矛盾,涉及地缘战略优势之争、海权之争及东亚秩序主导权之争。中美在南海的博弈将随着中国的日益崛起和美国亚太战略的深度调整而“只增不减”,甚至更加紧张和激烈。目前,特朗普政府的南海政策虽尚不明朗,但已释放出其将继续在亚太地区加强海上军力建设、保持对华反制优势的信号,未来美军在南海周边增加先进武器装备部署的步伐仍将继续,同时美国还将继续增强在南海周边地区的军事基地和伙伴网络建设。不仅如此,在特朗普执政初期,美国军方为赢得制定南海政策的主动权并维持防务预算的增加,不排除在南海蓄意制造摩擦、挑起事端,以此佐证、渲染“中国南海军事化”,从而达到影响或绑架特朗普南海政策的目的。

第四,日本和台湾南海政策的调整将成为影响南海形势发展的新变数。在美国的支持、推动及自身政治和军事大国野心驱使下,日本可能加入美国主导的所谓南海“航行自由行动”,并通过加大对越南、菲律宾等国的资金援助和武器输出,推动与菲、越情报保护协定磋商(2016年1月日本就开始与菲、越讨论签署情报保护协定的可能性),从而全方位介入南海问题。鉴于中日政治互信赤字、军事战略对立、危机管控机制缺失等因素,日本在南海地区军事存在的不断扩大必将大大增加中日在南海发生军事冲突的风险。

“台独”理念和思维仍将是蔡英文当局未来台湾内外政策的总纲领。在可以预见的未来,南海议题将成为蔡英文推行其“台独”路线难以回避的重要问题。在“台独”理念和“新南向政策”引导下,台湾未来南海政策难逃进一步“倒退”之虞,且与大陆渐行渐远,甚至出现“分化与拆台”的最坏局面。

第五,仲裁裁决只是暂时“翻篇”,仍可能阶段性地死灰复燃。美、日、澳等域外国家及有关声索国亦可能挟裁决挑战中国南海权益主张和扩大在南海的单边行动,南海争议中的法律博弈更趋激烈。伴随着中国一系列及时有效的外交和舆论应对,南海局势在仲裁裁决出炉之后进入了一个相对平静的时期。但美、日、澳等部分域外国家并不甘心裁决成为一张“废纸”,也不会轻易放过借裁决挑战中国南海政策主张和扩大自身在南海地区军事存在的机会。有关声索国仍可能依据裁决对中国在断续线内资源开发历史性权利的否定,伺机扩大岛礁建设、海域管控、油气和渔业资源开发等单边活动,并可能会对中国南海维权执法活动采取新的方式进行干扰和阻挠。围绕黄岩岛“捕鱼权”问题,中菲若不能达成令菲方满意的协议,届时特朗普政权如故意搅局,则菲律宾仍有重提仲裁裁决的可能。所以,从这个意义上讲,要让裁决真正成为一张“废纸”,我们还有很多工作要做、有很长的路要走。

维护南海形势和平稳定的四点思考

作为南海和平稳定的积极建设者和捍卫者,中国应该抓住当前南海形势向好发展的有利时机,妥善把握中美关系、中国和其他声索国关系及中国-东盟关系这三对主要矛盾,引领方向、主动作为,继续保持南海局势“向好”发展态势。特别是充分发挥正在建设中的南沙岛礁民用设施优势,向周边国家和国际社会提供公共产品,同时利用好美、菲、越、马等国南海政策调整的机遇期,主动塑造南海局势朝着与我有利的方向发展。

一是中美应致力于在“新型大国关系”的框架下,建设中美新型军事关系。就南海问题而言,中美两国应着眼于在南海构建起避免误判、减少对抗、管控危机的军事互动关系,避免美方的过于频繁的航行自由宣誓和中方的岛礁建设过度军事化引发军事对抗或冲突。

二是中国与东盟各国应集中精力、排除干扰,加速“准则”磋商,从而把“双轨思路”的第一轨,即:“南海的和平稳定由中国和东盟共同维护”落到实处。在充分考虑到“准则”磋商的复杂性和难度的同时,尽可能制定“准则”磋商的“时间表”和“线路图”,旨在防止外部势力介入、建立起由南海周边国家主导和共同参与的地区危机管控机制,并朝着最终建立基于规则的南海地区秩序而努力。

三是南海周边有关国家应充分认识到《联合国海洋法公约》第123条关于闭海、半闭海合作的义务,围绕海洋环境保护和生物资源可持续利用等议程探讨建立“南海沿岸国合作机制”,重点开展南海珊瑚礁修复、渔业资源养护和保护生物多样性等领域的合作。此类合作不仅有助于增强互信、淡化冲突,也有助于培育南海是南海周边国家的“共同家园”的命运共同体意识。

四是中国与有关声索国应探讨逐步建立着眼于危机管控和争端解决的双边磋商机制,把“双轨思路”的第二轨,即:“南海争议由有关直接当事方通过谈判和协商解决”,由构想变为现实。

总之,南海是南海周边国家的共同家园,南海的和平稳定既涉及南海地区各国的切身利益,也是国际社会的共同关切。区域内外有关各方应相向而行,共同朝着让南海回归平静、让南海争议回归本位、让争议解决之道回归正轨的方向而努力。

(作者为中国南海研究院院长、外交部外交政策咨询委员会委员,文章转自世界知识)

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